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新加坡民防建设特点及对中国的启示
字体:[ ] 日期: 2018-10-26 16:15:00
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 进入21世纪以来,全球环境持续恶化,自然灾害频发,人为灾难不断,人类的生存环境面临着日益严峻的挑战。为了防范和减轻危害,保护人民的生命和财产安全,许多国家都在着力加强民防建设。新加坡是全球最为富裕的国家之一,在灾难管理方面表现突出,在国际上享有盛名,对我国人防事业的发展具有十分重要的借鉴意义。

  新加坡民防建设的特点 

  突出以人为本。民防建设的根本目的是为了保护人民群众的生命财产安全。新加坡民防建设以服务民众为核心,确立面向民众的工作导向,建立了方便民众学习民防知识、掌握民防技能、寻求民防帮助的一整套体系。一是建立指挥调度平台,加强应急救援服务。依托位于民防总部的民防指挥调度中心和遍及全国的指挥通信网络,设立“995”紧急救助电话,满足民众在消防、应急救援以及紧急医疗救护等方面的需要。二是利用多种媒体,传授民防应急知识。新加坡民防部队除了利用传统媒体进行定期或不定期宣传外,还充分利用移动通信、互联网等现代化手段为民众提供服务。三是组织训练、演练,掌握自救互救技能。新加坡的每个社区都在公民咨询委员会下成立了独立的民防委员会,负责社区民防工作。民防部队负责对社区民防委员会的人员进行培训与训练,每年都会和社区民防委员会合作举办多次诸如论坛、讲座、训练、演习等民防安全活动。

  秉持实用主义。战略实用主义是新加坡政府从事政治、经济、军事、外交等活动的一大特色。民防建设也同样采取了实用主义的做法,不搞花架子,以实际效果作为衡量工作的根本。其实用主义的做法突出表现在以下三点:第一,民防和消防相结合。新加坡民防部队兼有平时防灾、救灾,战时防空的双重职能,并且归属内政部领导,可以把民防资源、消防资源以及警察部队等其他内政管理方面的资源有机结合起来,从而更加有效地加以利用。第二,政府和社区相结合。政府方面,民防部队实行总部、分区和基层站点三级管理体制,有利于统一指挥、统一调配资源,增强战斗力。社区方面,社区民防委员会的成员都是民防志愿者,主要通过组织宣传、展览、训练、演练等活动增强民众的民防意识和自救互救能力。第三,图纸审核与抽查相结合。新加坡的图纸审核实行自行管制制度。即,政策性审核由民防部门负责;技术性审核由取得相应资格的专业人士(注册工程师)负责。为了确保自行管制制度的有效执行,防火安全与防空壕处实行了抽查制度。即用电脑随机抽取10%的工程进行详细的技术性审核,如果发现设计图纸不符合相关要求,专业人士需要向图纸审查委员会进行解释。如果图纸审查委员会不予认可,可以向由民防总监、防火安全与防空壕处处长和设计图纸审批与咨询单位负责人等组成的图纸审查纪律委员会申请裁定。如果裁定不合格,则要视情节轻重,对专业人士处以不超过500新元的罚款或者向法院提起诉讼。法院将依法对专业人士处以不超过1万新元的罚款或者不超过6个月的监禁,或者既罚款又监禁,并要求改正设计。这样的做法既节省了图纸审核时间,又保证了设计图纸符合相关要求,同时,还减少了公务人员的数量。

  追求精益求精。新加坡民防部队的要求非常严格,做任何一项工作都有很高的标准,以创造一流业绩为目标,不断追求卓越。这里列举两个典型事例。一是指挥通信系统建设。民防部队指挥通信系统设计于1995年,论证和建设花了接近6年的时间。为了防止系统故障影响救援行动,这套系统不仅仅能够自成体系,还与警察部队和肃毒局的指挥系统采用相同结构,具有相同功能。他们委托同一家公司设计建设,三个系统互为备份,当其中一套系统损坏后,其他系统可代行接警、调度,承担通信指挥任务。为了节省从接收求助报告到发出救援指令的时间,民防部队对相关系统进行了进一步优化,使上述时间压缩到30秒以内。二是训练工作。新加坡民防部队为了不断适应发展需要,强调民防人员的训练与再训练,以提升人员素质和技能,增强应变能力。对于即将录用为民防官的人员,要在民防学院进行36周的培训,经考核合格后才能成为民防官。主要负责训练的民防学院除了具备正规的教学设施以外,还有一套完善的模拟训练系统。此外,各民防分区和消防局还要根据计划,定期举行民防部队独立演练或与工厂、企业及政府有关部门的联合演练。正是新加坡民防训练工作的卓越表现,新加坡民防学院获得了国际社会的普遍赞誉。

  勇于开拓创新。新加坡积极创新求变,成功创造了享誉全球的优美环境、先进科技与和谐秩序,这里面也有新加坡民防部队的贡献。新加坡民防部队从不因循守旧、墨守成规,总是能够适应时代变化积极开拓创新。首先是体制创新。一方面,新加坡将民防和消防职能合并,成立民防部队的本身就是符合新加坡国情、符合应急救援需要的一大创新。另一方面,其退而不离的兵役制度也是一大创新。新加坡法律规定,年满18岁的男性青年必须服兵役,正常人无一例外,服役去向主要是武装部队、警察部队和民防部队。退役后,这些人无论从事什么工作,都不能完全脱离原来的部队,作为后备人员,45岁之前必须随时服从征召,而且,每年都要抽出至少两周的时间回到部队接受训练或执行任务。这样的做法不但可以大大减少机构的人数,而且增强了民众的民防意识和技能,提高了全民的综合素质。其次是业务创新。新加坡的民防城市搜索与救援队享誉全世界。这支部队平时不负责一般火灾事故的处置,主要任务是实施城市搜救,8层以上建筑的火灾和坍塌事故处理,以及地下灾害、交通事故、水上事故、空中灾难、化学危险品灾难救援等。组建这支部队并不是完全出于新加坡国内的需要,更多的是参与国际救援。通过参与国际救援行动,积累了经验、提高了水平、扩大了国际影响。再次是技术创新。民防部队有专门的防空、应急救援和消防技术研究机构,为开展民防业务提供支撑。家庭防空壕建设就是符合其地质条件、经济力量、安全环境和战争样式研究成果的一种技术选择。

  对中国人防(民防)建设的启示 

  一是加强人防(民防)法制建设。中国人防(民防)目前正处于变革的过程中,各项工作的开展还处于摸索阶段。新加坡民防建设的经验表明,实现由人防向民防的实质性转变,必须建立有效的法律制度。第一,要加快民防立法进程。认真研究分析中国可能面临的自然灾害和人为灾难的种类、特点、规律,明确民防的职责和任务,建立健全符合国情的民防体制机制。借鉴新加坡经验,最大限度地整合利用民防、消防、抗震等各种资源为民防部门履行职责创造条件。研究防范和减轻灾难危害的方法,建立科学规范的制度体系,规范组织和个人的行为。第二,要完善现行法律法规。现行人民防空法许多内容已经不能适应现在环境和条件,必须尽快根据实际加以完善。全面梳理现行的法律法规,修订完善不合时宜或相互矛盾的内容。第三,要全面推进依法行政。增强法律意识,坚持有法必依、执法必严、违法必究。加强执法监督,规范行政执法行为,建立完善的长效管理机制。

  二是加强人防(民防)队伍建设。民防建设的关键在于队伍。新加坡民防部队由公务员、全职服役人员、战备人员以及志愿者组成。新加坡民防部队的各级官员大多具备本科以上学历,曾经在民防部队服役或接受过系统的业务培训,个个都是民防工作的行家里手。全职服役人员和战备人员的业务知识和技能当不用说,志愿者也大多是热爱民防事业,具备相关专业知识或专门技能的人才。近年来,中国人防(民防)部门的队伍建设有了一定的发展,人员素质有了一定提高,但是,受体制机制的影响,队伍的整体能力距离人防工作需要还有不小的差距。加强队伍建设,重点要做好以下几项工作。第一,合理设置机构。机构设置应当与人防(民防)部门的职责和任务相适应;编制数量应当满足实际工作需要。第二,提高人员素质。重视人才的引进与培养工作,不断改善队伍的年龄结构、知识结构和专业结构,增强业务能力。第三,强化公务员队伍管理。研究学习新加坡公务员管理经验,形成能上能下、能进能出的激励机制,增强组织战斗力。第四,加强专业队管理。专业队是目前体制下人防(民防)部门遂行应急救援任务的骨干力量,应当按照“准军事化”要求牢牢控制好每支队伍,确保随时能够拉得出,打得响。第五,壮大志愿者队伍。志愿者队伍是人防(民防)建设的新生力量,新加坡经验表明,组织管理好志愿者队伍可以在应急救援行动以及平时的人防(民防)知识宣传、教育和人防(民防)训练、演练中发挥重要作用。

  三是加强基层人防(民防)建设。与新加坡相比,中国人防(民防)建设存在的一个重要问题就是基层建设薄弱,与民众联系不够紧密。中国人防(民防)部门必须认真研究人防(民防)建设与社区建设的关系,充分认识社区人防(民防)建设对于人防(民防)和社区建设的重要性。一方面,人防(民防)建设实现自身的价值,离不开社区,离不开民众的积极参与;另一方面,社区建设需要安全稳定的环境,而社区的安全稳定离不开人防(民防)的支持。为此,人防(民防)部门必须改变过去关起门来搞建设的做法,下移工作重心,将人防(民防)建设向社区延伸,直接服务于社区、服务于民众。人防(民防)事业只有与广大民众紧密结合在一起才会有旺盛的生命力,民众只有真正掌握了人防(民防)知识和技能,才能在灾难面前最大限度地保护生命财产安全。

  四是加强培训体系建设。新加坡民防部队之所以能够保持强大的战斗力,与其一流的培训体系密不可分。中国人防(民防)与新加坡民防的体制机制有很大不同,培训的对象、内容和方法各不相同。随着中国人防(民防)职能的拓展,人防(民防)工作人员培训势在必行。根据目前的实际情况,培训体系建设可以自上而下逐次推进。首先,要修订训练大纲。原来的训练大纲主要是针对遂行战时任务而制定的,需要大量增加遂行平时应急救援任务的相关内容。训练的对象、方式和时间等,也需要进一步调整、充实。其次要建立培训机构。在中央统一规划的基础上,各地可结合实际,有计划、有步骤地做好准备工作。第一,培养教官,做好人才准备。第二,明确经费来源,做好资金准备。第三,建设培训场所,做好设施准备。第四,编写教材、研发训练器材,做好项目准备。第五,制定培训规则,做好制度准备。再次,要研究培训计划。按照训练大纲的要求,针对不同的培训对象,拟定训练内容和时间。由于培训对象涉及人防(民防)机关、专业队组建部门和单位、基层人防(民防)组织、志愿者、学生以及普通民众,各自的情况不同、要求不同,要根据培训对象的工作特点和人数,结合培训机构的培训能力,合理安排培训计划和步骤。最后,要搞好组织协调。人防(民防)培训体系建设是一项复杂的工作,涉及许多部门和单位,每个环节和步骤都需要精心的安排。组织协调工作成效,直接关系到培训体系建设的成败,是实现培训体系建设目标的关键所在。

  新加坡与中国的国情大不相同,民防部门的性质、任务和职责范围也不尽相同。但是,新加坡民防建设突出以人为本的理念、秉持实用主义的策略、追求精益求精的态度和勇于开拓创新的精神,值得中国人防(民防)学习借鉴。中国人防(民防)建设要成功实现由人防职能向民防职能的转变,充分发挥在防范和减轻灾难危害、保护人民生命财产安全以及维护社会安全稳定方面的作用,就要对人防(民防)建设的现状和问题进行深入的研究分析,加强法制建设、队伍建设、基层建设和训练体系建设。 

  新加坡民防建设特点及对中国的启示 

  进入21世纪以来,全球环境持续恶化,自然灾害频发,人为灾难不断,人类的生存环境面临着日益严峻的挑战。为了防范和减轻危害,保护人民的生命和财产安全,许多国家都在着力加强民防建设。新加坡是全球最为富裕的国家之一,在灾难管理方面表现突出,在国际上享有盛名,对我国人防事业的发展具有十分重要的借鉴意义。

  新加坡民防建设的特点

  突出以人为本。民防建设的根本目的是为了保护人民群众的生命财产安全。新加坡民防建设以服务民众为核心,确立面向民众的工作导向,建立了方便民众学习民防知识、掌握民防技能、寻求民防帮助的一整套体系。一是建立指挥调度平台,加强应急救援服务。依托位于民防总部的民防指挥调度中心和遍及全国的指挥通信网络,设立“995”紧急救助电话,满足民众在消防、应急救援以及紧急医疗救护等方面的需要。二是利用多种媒体,传授民防应急知识。新加坡民防部队除了利用传统媒体进行定期或不定期宣传外,还充分利用移动通信、互联网等现代化手段为民众提供服务。三是组织训练、演练,掌握自救互救技能。新加坡的每个社区都在公民咨询委员会下成立了独立的民防委员会,负责社区民防工作。民防部队负责对社区民防委员会的人员进行培训与训练,每年都会和社区民防委员会合作举办多次诸如论坛、讲座、训练、演习等民防安全活动。

  秉持实用主义。战略实用主义是新加坡政府从事政治、经济、军事、外交等活动的一大特色。民防建设也同样采取了实用主义的做法,不搞花架子,以实际效果作为衡量工作的根本。其实用主义的做法突出表现在以下三点:第一,民防和消防相结合。新加坡民防部队兼有平时防灾、救灾,战时防空的双重职能,并且归属内政部领导,可以把民防资源、消防资源以及警察部队等其他内政管理方面的资源有机结合起来,从而更加有效地加以利用。第二,政府和社区相结合。政府方面,民防部队实行总部、分区和基层站点三级管理体制,有利于统一指挥、统一调配资源,增强战斗力。社区方面,社区民防委员会的成员都是民防志愿者,主要通过组织宣传、展览、训练、演练等活动增强民众的民防意识和自救互救能力。第三,图纸审核与抽查相结合。新加坡的图纸审核实行自行管制制度。即,政策性审核由民防部门负责;技术性审核由取得相应资格的专业人士(注册工程师)负责。为了确保自行管制制度的有效执行,防火安全与防空壕处实行了抽查制度。即用电脑随机抽取10%的工程进行详细的技术性审核,如果发现设计图纸不符合相关要求,专业人士需要向图纸审查委员会进行解释。如果图纸审查委员会不予认可,可以向由民防总监、防火安全与防空壕处处长和设计图纸审批与咨询单位负责人等组成的图纸审查纪律委员会申请裁定。如果裁定不合格,则要视情节轻重,对专业人士处以不超过500新元的罚款或者向法院提起诉讼。法院将依法对专业人士处以不超过1万新元的罚款或者不超过6个月的监禁,或者既罚款又监禁,并要求改正设计。这样的做法既节省了图纸审核时间,又保证了设计图纸符合相关要求,同时,还减少了公务人员的数量。

  追求精益求精。新加坡民防部队的要求非常严格,做任何一项工作都有很高的标准,以创造一流业绩为目标,不断追求卓越。这里列举两个典型事例。一是指挥通信系统建设。民防部队指挥通信系统设计于1995年,论证和建设花了接近6年的时间。为了防止系统故障影响救援行动,这套系统不仅仅能够自成体系,还与警察部队和肃毒局的指挥系统采用相同结构,具有相同功能。他们委托同一家公司设计建设,三个系统互为备份,当其中一套系统损坏后,其他系统可代行接警、调度,承担通信指挥任务。为了节省从接收求助报告到发出救援指令的时间,民防部队对相关系统进行了进一步优化,使上述时间压缩到30秒以内。二是训练工作。新加坡民防部队为了不断适应发展需要,强调民防人员的训练与再训练,以提升人员素质和技能,增强应变能力。对于即将录用为民防官的人员,要在民防学院进行36周的培训,经考核合格后才能成为民防官。主要负责训练的民防学院除了具备正规的教学设施以外,还有一套完善的模拟训练系统。此外,各民防分区和消防局还要根据计划,定期举行民防部队独立演练或与工厂、企业及政府有关部门的联合演练。正是新加坡民防训练工作的卓越表现,新加坡民防学院获得了国际社会的普遍赞誉。

  勇于开拓创新。新加坡积极创新求变,成功创造了享誉全球的优美环境、先进科技与和谐秩序,这里面也有新加坡民防部队的贡献。新加坡民防部队从不因循守旧、墨守成规,总是能够适应时代变化积极开拓创新。首先是体制创新。一方面,新加坡将民防和消防职能合并,成立民防部队的本身就是符合新加坡国情、符合应急救援需要的一大创新。另一方面,其退而不离的兵役制度也是一大创新。新加坡法律规定,年满18岁的男性青年必须服兵役,正常人无一例外,服役去向主要是武装部队、警察部队和民防部队。退役后,这些人无论从事什么工作,都不能完全脱离原来的部队,作为后备人员,45岁之前必须随时服从征召,而且,每年都要抽出至少两周的时间回到部队接受训练或执行任务。这样的做法不但可以大大减少机构的人数,而且增强了民众的民防意识和技能,提高了全民的综合素质。其次是业务创新。新加坡的民防城市搜索与救援队享誉全世界。这支部队平时不负责一般火灾事故的处置,主要任务是实施城市搜救,8层以上建筑的火灾和坍塌事故处理,以及地下灾害、交通事故、水上事故、空中灾难、化学危险品灾难救援等。组建这支部队并不是完全出于新加坡国内的需要,更多的是参与国际救援。通过参与国际救援行动,积累了经验、提高了水平、扩大了国际影响。再次是技术创新。民防部队有专门的防空、应急救援和消防技术研究机构,为开展民防业务提供支撑。家庭防空壕建设就是符合其地质条件、经济力量、安全环境和战争样式研究成果的一种技术选择。

  对中国人防(民防)建设的启示

  一是加强人防(民防)法制建设。中国人防(民防)目前正处于变革的过程中,各项工作的开展还处于摸索阶段。新加坡民防建设的经验表明,实现由人防向民防的实质性转变,必须建立有效的法律制度。第一,要加快民防立法进程。认真研究分析中国可能面临的自然灾害和人为灾难的种类、特点、规律,明确民防的职责和任务,建立健全符合国情的民防体制机制。借鉴新加坡经验,最大限度地整合利用民防、消防、抗震等各种资源为民防部门履行职责创造条件。研究防范和减轻灾难危害的方法,建立科学规范的制度体系,规范组织和个人的行为。第二,要完善现行法律法规。现行人民防空法许多内容已经不能适应现在环境和条件,必须尽快根据实际加以完善。全面梳理现行的法律法规,修订完善不合时宜或相互矛盾的内容。第三,要全面推进依法行政。增强法律意识,坚持有法必依、执法必严、违法必究。加强执法监督,规范行政执法行为,建立完善的长效管理机制。

  二是加强人防(民防)队伍建设。民防建设的关键在于队伍。新加坡民防部队由公务员、全职服役人员、战备人员以及志愿者组成。新加坡民防部队的各级官员大多具备本科以上学历,曾经在民防部队服役或接受过系统的业务培训,个个都是民防工作的行家里手。全职服役人员和战备人员的业务知识和技能当不用说,志愿者也大多是热爱民防事业,具备相关专业知识或专门技能的人才。近年来,中国人防(民防)部门的队伍建设有了一定的发展,人员素质有了一定提高,但是,受体制机制的影响,队伍的整体能力距离人防工作需要还有不小的差距。加强队伍建设,重点要做好以下几项工作。第一,合理设置机构。机构设置应当与人防(民防)部门的职责和任务相适应;编制数量应当满足实际工作需要。第二,提高人员素质。重视人才的引进与培养工作,不断改善队伍的年龄结构、知识结构和专业结构,增强业务能力。第三,强化公务员队伍管理。研究学习新加坡公务员管理经验,形成能上能下、能进能出的激励机制,增强组织战斗力。第四,加强专业队管理。专业队是目前体制下人防(民防)部门遂行应急救援任务的骨干力量,应当按照“准军事化”要求牢牢控制好每支队伍,确保随时能够拉得出,打得响。第五,壮大志愿者队伍。志愿者队伍是人防(民防)建设的新生力量,新加坡经验表明,组织管理好志愿者队伍可以在应急救援行动以及平时的人防(民防)知识宣传、教育和人防(民防)训练、演练中发挥重要作用。

  三是加强基层人防(民防)建设。与新加坡相比,中国人防(民防)建设存在的一个重要问题就是基层建设薄弱,与民众联系不够紧密。中国人防(民防)部门必须认真研究人防(民防)建设与社区建设的关系,充分认识社区人防(民防)建设对于人防(民防)和社区建设的重要性。一方面,人防(民防)建设实现自身的价值,离不开社区,离不开民众的积极参与;另一方面,社区建设需要安全稳定的环境,而社区的安全稳定离不开人防(民防)的支持。为此,人防(民防)部门必须改变过去关起门来搞建设的做法,下移工作重心,将人防(民防)建设向社区延伸,直接服务于社区、服务于民众。人防(民防)事业只有与广大民众紧密结合在一起才会有旺盛的生命力,民众只有真正掌握了人防(民防)知识和技能,才能在灾难面前最大限度地保护生命财产安全。

  四是加强培训体系建设。新加坡民防部队之所以能够保持强大的战斗力,与其一流的培训体系密不可分。中国人防(民防)与新加坡民防的体制机制有很大不同,培训的对象、内容和方法各不相同。随着中国人防(民防)职能的拓展,人防(民防)工作人员培训势在必行。根据目前的实际情况,培训体系建设可以自上而下逐次推进。首先,要修订训练大纲。原来的训练大纲主要是针对遂行战时任务而制定的,需要大量增加遂行平时应急救援任务的相关内容。训练的对象、方式和时间等,也需要进一步调整、充实。其次要建立培训机构。在中央统一规划的基础上,各地可结合实际,有计划、有步骤地做好准备工作。第一,培养教官,做好人才准备。第二,明确经费来源,做好资金准备。第三,建设培训场所,做好设施准备。第四,编写教材、研发训练器材,做好项目准备。第五,制定培训规则,做好制度准备。再次,要研究培训计划。按照训练大纲的要求,针对不同的培训对象,拟定训练内容和时间。由于培训对象涉及人防(民防)机关、专业队组建部门和单位、基层人防(民防)组织、志愿者、学生以及普通民众,各自的情况不同、要求不同,要根据培训对象的工作特点和人数,结合培训机构的培训能力,合理安排培训计划和步骤。最后,要搞好组织协调。人防(民防)培训体系建设是一项复杂的工作,涉及许多部门和单位,每个环节和步骤都需要精心的安排。组织协调工作成效,直接关系到培训体系建设的成败,是实现培训体系建设目标的关键所在。

  新加坡与中国的国情大不相同,民防部门的性质、任务和职责范围也不尽相同。但是,新加坡民防建设突出以人为本的理念、秉持实用主义的策略、追求精益求精的态度和勇于开拓创新的精神,值得中国人防(民防)学习借鉴。中国人防(民防)建设要成功实现由人防职能向民防职能的转变,充分发挥在防范和减轻灾难危害、保护人民生命财产安全以及维护社会安全稳定方面的作用,就要对人防(民防)建设的现状和问题进行深入的研究分析,加强法制建设、队伍建设、基层建设和训练体系建设。